تغییر مکرر، ناگهانی و گاه متناقض بخشنامه های تجاری، مبادلات در گمرک را بیش از پیش دچار چالش کرده است. جایی که کالای وارداتی و صادراتی باید با سرعت، دقت و انضباط عبور کند، اما این مشکل ریشه دار به مرور فرآیند تجارت خارجی کشور را کندتر می کند.

به گزارش دنیای اقتصاد، گمرک به عنوان مجری نهایی زنجیره ای پیچیده از دستورالعمل ها، بار سنگین اجرای مقرراتی را بر دوش می کشد. قوانینی که توسط نهادهای مختلف و بدون هماهنگی و اطلاع کافی تدوین می شوند. این وضعیت باعث شده تا گمرکات، به ویژه در مبادی ورودی و نقاط صفر مرزی، در شرایطی کاملا پرریسک کار کنند.

نتیجه این بی ثباتی، نه تنها کاهش بهره وری نیروی انسانی گمرک و سردرگمی بازرگانان، بلکه توقف فرآیند تجاری، افزایش هزینه انبارداری، تاخیر در خطوط تولید و در نهایت، آسیب به زنجیره تامین کشور است. به نظر می رسد نبود یک نهاد مرکزی برای پالایش و هماهنگی بخشنامه ها، مشکل را مضاعف کرده است.

اگر قرار است تجارت ایران رقابتی، قابل اتکا و مبتنی بر اعتماد باشد، نخستین گام، توقف تغییرات خلق الساعه و آغاز اصلاح از نقطه سیاستگذاری است؛ نه از صف اجرای قوانین. به نظر می رسد آنچه امروز در مرزها می گذرد، بیش از آنکه ضعف اجرایی باشد، پیامد بی نظمی در مقررات گذاری است.

در این زمینه یک فعال حوزه ترانزیت و تجارت خارجی، در گفت وگو با دنیای اقتصاد به تشریح مشکلات ناشی از تغییرات مکرر در بخشنامه های گمرکی پرداخت و تاکید کرد که این ناهماهنگی ها نه تنها بر عملکرد دستگاه های اجرایی تاثیر منفی می گذارد، بلکه موجب افزایش هزینه های تجارت، کاهش بهره وری و کاهش پیش بینی پذیری در فضای اقتصادی کشور نیز شده است .

با توجه به اینکه به اینکه گمرک به طور معمول صادرکننده بخشنامه ها نیست، و صرفا مجری مقررات است، بخشنامه ها عموما حاصل تصویب نامه های هیات وزیران یا مقررات دفاتر تخصصی مانند دفتر مقررات صادرات و واردات وزارت صمت یا بانک مرکزی هستند.

این کارشناس حوزه ترانزیت و تجارت خارجی در این باره تاکید می کند که پس از تحریم های سال 1398، با توجه به ضرورت مدیریت منابع ارزی، مقررات متعددی در حوزه تجارت و ارز صادر شد که به دخالت نهادهایی مانند بانک مرکزی، سازمان امور مالیاتی و دیگر دستگاه ها در حوزه مقررات گذاری تجارت منجر شد. این کارشناس توضیح داد: وقتی با تعدد و تکثر مقررات مواجه باشیم، هزینه و زمان تجارت افزایش می یابد.

این دو عنصر، یعنی هزینه و زمان، پایه های اصلی تجارت بین المللی هستند و هر مانعی که موجب افزایش آنها شود، مستقیما بر کاهش رقابت پذیری تاثیر می گذارد. به گفته او، در حال حاضر، حجم بالایی از مقررات در کشور ما ناظر بر موارد استثنایی است. این موضوع نه تنها فضای تجارت را از حالت شفاف خارج می کند، بلکه زمینه ساز بروز مشکلات در تصمیم گیری و برنامه ریزی برای فعالان اقتصادی می شود. در نتیجه، ایران به یکی از کشورهایی تبدیل شده که هزینه تجارت در آن بسیار بالا ارزیابی می شود.

این کارشناس در ادامه با انتقاد از نبود نهاد مشخصی که مسوولیت کاهش حجم مقررات را برعهده بگیرد، اظهار کرد: در مقاطعی، مرکز ملی مطالعات پایش و بهبود محیط کسب وکار در وزارت اقتصاد در این زمینه فعالیت هایی داشت، اما به نظر می رسد فعالیت آن نیز رو به افول گذاشته و دیگر تمرکز سابق بر روی اصلاح ساختار مقررات را ندارد. از طرف دیگر، دستگاه های مختلف بدون هماهنگی با یکدیگر به تولید مقررات جدید ادامه می دهند. تغییرات مکرر در قوانین و بخشنامه ها، اجرای درست آنها را برای گمرکات سخت و پرهزینه کرده است. بررسی ها نشان می دهد ابلاغ دیرهنگام بخشنامه ها، ناهماهنگی در اجرای آنها بین استان ها و تغییرات مداوم، اجرای قوانین را مختل و کار را برای کارکنان گمرک در استان ها نیز دشوار کرده است.

کریم رسولی، مدیرکل گمرک آستارا، به تشریح دقیق و گسترده مشکلات اجرایی و فرایندی گمرکات کشور در مواجهه با بخشنامه ها و مقررات جاری پرداخت. رسولی بر نقش صرفا اجرایی گمرک تاکید کرد و توضیح داد: این بخشنامه ها که از سوی دستگاه های صادرکننده مجوز تدوین می شوند، پیش از ابلاغ به گمرک باید توسط وزارت صمت پالایش و نهایی شوند.

گمرک پس از ابلاغ رسمی، از همان تاریخ موظف به اجرای دقیق آن است. بررسی ها در برخی مبادی گمرکی نشان می دهد برخی از دستگاه ها شرایط صدور مجوز را منوط به نمونه برداری و بررسی های آزمایشگاهی کالا می کنند و تا زمان اعلام نتایج، گمرک مجاز به ترخیص نهایی کالا نیست. در این شرایط، کالا در انبارهای گمرک باقی می ماند و عملا گمرک هیچ گونه امکان عملی برای تسریع در فرآیند ترخیص ندارد.

رسولی در رابطه با این مساله، گفت: این موضوع در گمرک امری معمول است. به عنوان مثال، کالایی که نیازمند مجوز سازمان غذا و دارو باشد، بدون دریافت تاییدیه آن سازمان قابل ترخیص نیست. این انتظار موجب ماندگاری کالا در انبارهای گمرک می شود و روند تجارت را کند می کند.

پیشنهاد ما این است که سازمان های مجوزدهنده، نیروهای خود را در گمرک مستقر کرده یا فرآیند صدور مجوز را تسریع بخشند. رسولی در ادامه افزود: مسائل مربوط به ارزش گذاری، تعرفه گذاری و محاسبه حقوق و عوارض که در اختیار مستقیم گمرک قرار دارند، معمولا ظرف یک تا دو روز انجام می شوند و این بخش از فرآیند ترخیص کالا از سرعت مناسبی برخوردار است. مشکل اصلی، خارج از حوزه مسوولیت گمرک و مربوط به فرآیندهای مجوزدهی سایر سازمان هاست.

او در پاسخ به این پرسش که آیا این قوانین و بخشنامه ها باعث ایجاد چالش در اجرای امور در ساختار گمرک می شوند، گفت: واقعیت این است که گمرک در اجرای قانون نقشی کلیدی دارد و حذف این فرآیندها ممکن نیست. چرا که نظارت بر بهداشت، سلامت، ایمنی، قرنطینه گیاهی و زیست محیطی بخشی از وظایف قانونی گمرک است. اما از آنجا که این نظارت ها باید توسط مراجع تخصصی تایید شود، پیشنهاد من این است که فرایندهای صدور مجوز در قالب طرح پنجره واحد (Single Window) به صورت هم زمان با تشریفات گمرکی انجام شوند. در قالب مدل جهانی پنجره واحد، دستگاه های صادرکننده مجوز می توانند نمایندگان یا نیروهای تخصصی خود را در گمرکات مستقر کنند و فرآیند بررسی و آزمایشات را هم زمان با تشریفات گمرکی انجام دهند. این همکاری هم زمان موجب می شود کالا به جای آنکه در انتظار صدور مجوز در انبارهای گمرک باقی بماند، در کوتاه ترین زمان ممکن ترخیص شود.

مدیرکل گمرک بندر آستارا توضیح داد: برخی خدمات ممکن است قابل واگذاری به گمرک باشند، در این صورت می توان نیروهای گمرکی را آموزش داد تا برخی وظایف را تحت نظارت مستقیم دستگاه های صادرکننده مجوز انجام دهند. البته این موضوع به همه خدمات تعمیم پذیر نیست. برخی از خدمات، از جمله در حوزه های بهداشت، قرنطینه و محیط زیست، تخصصی هستند و الزاما باید توسط دستگاه مربوطه انجام شوند.

او با اشاره به تجربه سایر کشورها، بر لزوم هماهنگی بین نهادهای صادرکننده مجوز و گمرک تاکید کرد و گفت: اگر قرار است تسهیل در فرآیند ترخیص کالا به صورت جدی اتفاق بیفتد، یکی از اقدامات کلیدی، هم زمانی صدور مجوز ورود با تخصیص ارز از سوی بانک مرکزی است. متاسفانه امروز کالا به گمرک وارد می شود، تشریفات گمرکی آن انجام می شود، اما تا زمانی که بانک مرکزی تخصیص ارز را تایید نکند، کالا در صف انتظار باقی می ماند.

رسولی گفت: در حال حاضر یکی از اصلی ترین معضلات گمرک، موضوع تخصیص ارز است. طبق مشاهدات روزانه، مواردی وجود دارد که کالا در گمرک حضور دارد، تمامی مجوزها و تشریفات تکمیل شده، اما تا سه یا حتی چهار ماه در انتظار پاسخ بانک مرکزی برای تخصیص ارز باقی می ماند. این انتظار باعث کندی شدید در فرآیند ترخیص و افزایش هزینه ها برای بازرگانان شده است. درحالی که تخصیص ارز باید قبل از ورود کالا به گمرک تعیین تکلیف شود.

به گفته وی، در مجموع اگر بخواهیم مشکلات امروز گمرک را دسته بندی کنیم، می توان آن را به سه بخش تقسیم کرد: بخش اول، مشکلات داخلی گمرک مانند تعرفه، ارزش گذاری و حقوق عوارض که حدود 5 درصد کل مشکلات را شامل می شود. بخش دوم، مربوط به سازمان های همجوار مانند بهداشت، استاندارد، محیط زیست و قرنطینه است که حدود 20 درصد مشکلات را شکل می دهد. اما بخش سوم و اصلی، یعنی 75 درصد مشکلات، به موضوع تخصیص ارز بازمی گردد که یکی از چالش های اساسی امروز در حوزه تجارت خارجی و واردات کشور است.

یکی از مدیران مطلع حوزه گمرک با اشاره به وضعیت اجرای بخشنامه ها و مقررات در حوزه صنعت و معدن، گفت: ما همیشه از مخالفان تغییرات خلق الساعه در بخشنامه ها و مقررات اجرایی بوده ایم و در گزارش هایی که به دستگاه های بالادستی ارائه کرده ایم، بارها اعلام کرده ایم که این تغییرات جزو موانع جدی توسعه تجارت و فرآیند ترخیص کالا هستند.

وی با اشاره به اینکه گمرک، اولین نهادی است که تاثیر مستقیم اجرای بخشنامه ها را احساس می کند، افزود: در گمرکات اجرایی، وقتی بخشنامه ای صادر و ابلاغ می شود، نخستین سازمانی که تحت فشار و تنش قرار می گیرد، گمرک است. همکاران ما در گمرک، در صف اول اجرای این بخشنامه ها قرار دارند، درحالی که خود گمرک در فرآیند صدور هیچ گونه نقشی ندارد و تنها مجری الزامات قانونی است.

بر اساس ادعای برخی از مدیران گمرک، در مواردی که بخشنامه ها باعث بروز مشکل در فرآیند تجارت می شوند، به ویژه برای واحدهای تولیدی و کالاهای اساسی، گمرک بلافاصله وارد عمل می شود تا راه حلی پیدا کند که مشکل فعالان اقتصادی به حداقل برسد.

این در شرایطی است که یکی از مهم ترین چالش های امروز برای فعالان تجاری و گمرکی نحوه اجرای بخشنامه ها در سامانه جامع تجارت است. بر اساس انتقاداتی که مطرح شده است، مقررات و بخشنامه هایی که باید پیش از اجرا به صورت رسمی اطلاع رسانی شوند، ابتدا در سامانه بارگذاری می شوند و سپس اعلام می شود. درحالی که گفته می شود این موضوع برخلاف نص صریح قانون بهبود فضای کسب وکار است که بر لزوم اطلاع رسانی پیش از اجرا تاکید دارد. در واقع این شیوه از تغییر قوانین و بخشنامه ها باعث ایجاد اختلال گسترده در فرآیند واردات کالا، تخصیص کالاهای اساسی، مواد اولیه و سایر اقلام مهم می شود. اما بسیاری از این تصمیمات و شیوه نامه ها خارج از اراده گمرک هستند.

مصطفی آیتی، کارشناس ارشد حوزه ترانزیت و عضو شورای اجرایی ترانزیت سازمان ملل، با اشاره به تاثیرات نامطلوب این تغییرات بر فرآیندهای اجرایی گمرک و تجارت بین المللی، گفت: مشکلات اصلی، نه از عملکرد گمرک، بلکه از تعدد، تناقض و تغییرات پی درپی قوانین و بخشنامه ها نشأت می گیرد؛ موضوعی که هم ساختار اجرایی را دچار چالش کرده و هم فعالان اقتصادی را با سردرگمی مواجه ساخته است.

او در پاسخ به این سوال که بی برنامگی و غیرقابل پیش بینی بودن تا چه اندازه مجموعه گمرکات کشور را دچار چالش می کند، تصریح کرد: هر زمان که شما با قوانین متعدد، گاه متناقض و متغیر روبه رو هستید، عملا با حجمی از بوروکراسی سنگین مواجه خواهید بود که در حوزه تجارت به شدت فلج کننده است.

وقتی قانون گذار خود در قانون مقررات صادرات و واردات سال 1372 تاکید کرده که دستگاه های ذی ربط باید تا 15 بهمن ماه هر سال، ضوابط و پیشنهادات خود را برای سال بعد ارائه دهند، هدف آن بوده که مقررات با ثبات، شفاف و قابل پیش بینی برای یک سال کامل تنظیم شوند. اما در عمل، این رویه رعایت نمی شود و همین امر، نه تنها موجب اختلال در جریان تجارت می شود، بلکه روند اجرایی در گمرک را نیز تحت فشار قرار می دهد.

وی با اشاره به مصادیقی از تغییرات خلق الساعه گفت: در برخی موارد، صبح یک بخشنامه صادر می شود و تا عصر همان روز لغو می شود. این رویکرد، نه تنها با روح قانون در تضاد است، بلکه کارشناسان گمرک را نیز در نقطه صفر مرزی یا گمرکات اجرایی در شرایطی غیرممکن برای اجرا قرار می دهد.

آیا یک کارشناس که در مرز مشغول بررسی کالاست، فرصت یا امکان آن را دارد که در لحظه، از تمام بخشنامه های جدید مطلع شده و آنها را تحلیل و اعمال کند؟ در چنین فضایی، هر لحظه احتمال اشتباه بالا می رود و این اشتباه، نه به خاطر قصور مجری، بلکه به دلیل عملکرد سیاستگذارانی است که به تبعات عملی تصمیمات خود بی توجه اند.

آیتی با بیان اینکه نظام تجارت خارجی کشور نیازمند اصلاح ساختاری در فرآیند تصمیم سازی و اجرای مقررات است، افزود: برای سامان بخشی به این وضعیت، ابتدا باید به اصل ثبات مقررات احترام گذاشت. اطلاع رسانی دقیق، پیش بینی پذیر بودن تصمیمات، مشارکت دادن ذی نفعان در تدوین مقررات و رعایت اصول حرفه ای در اعمال قوانین، از الزامات اولیه برای بهبود وضعیت فعلی است.

آمارهای رسمی تعداد مراکز گمرک را بیش از 60 منطقه اعلام می کنند که البته آمار اعلام شده از سوی ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز از فعالیت بیش از 150 گمرک در کشور حکایت دارد. این یعنی در عمل ما چندین برابر استاندارد جهانی گمرک داریم. بنابراین تغییر قوانین و صدور بخشنامه های جدید موجب فشار مضاعف بر نیروی انسانی گمرک، می شود.

از سوی دیگر فعالان اقتصادی، به خصوص صادرکنندگان، برای بستن قراردادهای صادراتی نیاز به ثبات دارند. تجارت امروز، پیچیده تر از معاملات ساده پایاپای قرون گذشته است. قراردادهای مدرن شامل فاینانس، شیوه های مختلف تحویل، پرداخت های بانکی، قیمت گذاری دقیق و برآورد هزینه های تولید، حمل ونقل، بیمه و… هستند. بنابراین هر تغییری در تعرفه ها یا ضوابط فنی واردات و صادرات، می تواند تعهدات بین المللی را با مشکل مواجه کند و خسارات سنگینی به همراه داشته باشد. علاوه بر این ساختار مجری قوانین یعنی گمرک را با چالش و حتی ناکارآمدی مواجه کند.